ГАЗРЫН ЕРӨНХИЙ ХУУЛЬД АНХААРЛАА ХАНДУУЛЪЯ

2022-11-22 16:24:00

УИХ Газрын ерөнхий хуулийн шинэчилсэн найруулгын төслийг ид хэлэлцэж байна. Дагаад газрын багц хуулиудыг дэнсэлж батална. Улсын үндэс болсон газрын тухай учраас олон хүний анхаарлыг татах нь аргагүй. Хэрхэн газар олгох, байнга хэл ам дагуулж байдаг бэлчээрийг хэрхэх зэрэг олон асуудлыг энэ хуулиар шийдэхээр төлөвлөсөн байна. 

Тусгай хамгаалалттай газрыг тусгай хэрэгцээний ангилалд оруулж болохгүй  

          Хуулийн төслийн дотор нэгэн заалт яах аргагүй анхаарал татна. Энэ нь тусгай хамгаалалттай газар нутгийн тухай юм. Тодруулбал, тус хуулийн 17.1-д, “Энэ хуулийн 16.1.1-16.1.4-т заасан зориулалтаар газрыг улсын тусгай хэрэгцээнд авах, гаргах, түүний хэмжээ, байршил, хил заагийг тогтоох асуудлыг Улсын Их Хурал шийдвэрлэнэ” гэж заажээ. Тэгвэл 16.1-д Монгол Улс тусгай хэрэгцээний газартай байна. Газрыг дараах зориулалтаар улсын тусгай хэрэгцээнд авч болно гээд үүн дотроо улсын тусгай хамгаалалттай газрыг оруулсан байх юм. Өөрөөр хэлбэл,  эдийн засгийн шаардлага гарвал УИХ-ын гишүүд  гар өргөн дэмжээд тусгай хамгаалалттай газруудыг хамгаалалтаас гаргадаг болох үүд нээгдэнэ гэсэн үг. 

         Онгон дагшнаараа байгаа байгалиа, тэнд амьдарч буй ховордсон амьтнаа хадгалж, хамгаалж хойч үедээ үлдээхийн тулд газар нутгаа тусгай хамгаалалтад авдаг. Газар нутгийг тусгай хамгаалалтад авна гэдэг хэдэн хүн хүрч ирээд хашаа татаад хийчихдэг ажил биш. Эрдэмтэн, судлаачид олон жилийн хөдөлмөр зарж байж нутгийнхаа аль хэсгийг хамгаалалтад авч үр хойчдоо үлдээхээ судалгааны үндсэн дээр шийддэг,шийдсээр ирсэн.  Газар нутгаа тусгай хамгаалалтад авна гэдэг зөвхөн дотоодын асуудал биш болсон. Үүнийг дагаад улс орны нүүр царай харагддаг. П.Очирбат Ерөнхийлөгч байхдаа “Монгол Улс газар нутгийнхаа 30 хувийг тусгай хамгаалалтад авна” хэмээн олон улсын өмнө амлалт өгсөн түүхтэй. Өнөөдөр манай улсын тусгай хамгаалалтад авсан газар нутгийн хэмжээ ердөө 21  хувьтай байна. 

         Засгийн газрын 2020-2024 оны үйл ажиллагааны хөтөлбөрт улсын тусгай хамгаалалттай газар нутгийн хэмжээг 25 хувь хүргэх зорилт тавьсан билээ. Мөн “Алсын хараа-2050” Монгол Улсын урт хугацааны хөгжлийн үзэл баримтлалд 2030 онд нийт нутгийн 30, 2040 онд 33, 2050 онд 35 хувьд хүрэх зорилт тавьсан бөгөөд ингэснээр 8.7 тэрбум ам.доллартай тэнцэх хэмжээний үр өгөөж алдагдахаас урьдчилан сэргийлнэ гэж тооцжээ. Тиймээс хууль санаачилах, батлах үүрэгтэй УИХ-ын гишүүд үүнд онцгой анхаарал хандуулж алдааг даруй засах биз ээ. Ингэхийн тулд тусгай хамгаалалттай газрыг тусгай хэрэгцээний ангилалаас хасч газрын нэгдмэл сангийн үндсэн ангилалд оруулах нь зүйтэй хэмээн мэргэжилтнүүд ярьж байна. Эдгээр хуулийн төсөлд алдаатай, анхаарч засах ёстой олон заалт байгааг мэргэжлийн хүмүүс хэлж байна. Маш өргөн хүрээний олон асуудлыг хамарч байгаа учраас Байгаль орчны зарим хуулиудтай хэрхэн уялдаж байгааг дурдая. УИХ-ын гишүүд анхаарч үзэх биз ээ. 

Газрын багц хуулийн төсөл ба Байгаль орчныг хамгаалах тухай хууль 

         Газартай холбоотойгоор төрөөс иргэд, хуулийн этгээдтэй шууд харилцах харилцаанд тулгарч буй хамгийн чухал нь газрыг зүй зохистой ашиглахад нийтийн ба хувийн ашиг сонирхлын тэнцвэрт байдлыг хэрхэн хангах, газар ашиглалтын улмаас үүсч болзошгүй газрын эвдрэл, доройтлоос хэрхэн хамгаалах, нөхөн сэргээх, хохирлыг хэрхэн нөхөн төлүүлэх зэрэг асуудлууд юм. Тэгвэл Газрын ерөнхий хуулийн төсөлд “Газарт учруулсан хохирлын хэмжээг тооцох, нөхөх төлбөр төлүүлэх журмыг газар, байгаль орчны асуудал эрхэлсэн Засгийн газрын гишүүд хамтран батална” гэсэн байна.  Тиймээс Байгаль орчныг хамгаалах тухай хууль"-ийн 8 дугаар зүйлийн 8.3, 15 дугаар зүйлийн 15.1.2, 49 зүйлийн 2 дахь хэсэг, Монгол Улсын Засгийн газрын 2006 оны 309 дүгээр тогтоолоор батлагдсан "Ашигт малтмалыг байгаль орчинд сөрөг нөлөөлөл, хохирол багатай явуулах хөтөлбөр"-ийн 2 дугаар зорилтын 2.4, 4 дүгээр зорилтын 4.1, 4.4 дэх хэсгийг үндэслэн боловсруулсан "Байгаль орчны хохирлын үнэлгээ, нөхөн төлбөр тооцох аргачлал"-ыг улсын хэмжээнд нэгдсэн журмаар хэрэглэх нь зүйтэй. 

        Зөвхөн хариуцлага тооцох, нөхөн төлбөрийг зохицуулах нь учир дутагдалтай юм. Хууль тогтоогчид Байгаль орчныг хамгаалах хуулийн гол концепт болох “нийгэм, эдийн засгийн хөгжлийг байгаль орчны тэнцэлтэй уялдуулах, өнөө болон ирээдүйн ашиг сонирхлын үүднээс байгаль орчныг хамгаалах, баялгийг зохистой ашиглах” үүднээс газар доройтох, эвдрэлд орохоос урьдчилан сэргийлэх зорилготой зохицуулалтыг хуульчлах шаардлагатай. Тухайлбал, Газрын ерөнхий хуулийн төсөлд газар ашиглагч газарт учрах хохирлоос урьдчилан сэргийлсэн тохиолдолд үзүүлэх газрын төлбөрийн урамшуулал эсхүл газрын эрх шилжүүлэн авах давуу эрхийг хуульчилж болно. Гэтэл энэ талаар Газрын ерөнхий хуулийн төсөл, Газрын төлбөрийн тухай хуулийн төсөлд мод үржүүлгийн газрын төлбөрийг эс тооцвол тодорхой тусгаагүй байгаа учир шийдэл хэрэгтэй байна. 

Газрын багц хуулийн төсөл ба Ойн тухай хууль

          Газрын ерөнхий хуулийн төсөлд “ой мод бүхий газар” гэж ой, мод гэж хоёр өөр ойлголт төдийгүй заг нь тусдаа мод, бут, сөөгөөс өөр төрөл гэж ойлгогдохоор, гэтэл Ойн тухай хуульд “ой нь мод, бут, сөөг (гэх мэт модлог ургамлаас гадна) болон бусад ургамал, хаг хөвд, амьтан, бичил биетэн шүтэлцэн орших хам бүрдлийн экологи-газарзүйн онцлог нөхцөл бүхий орчныг” гэж тодорхойлсон.  Түүнээс гадна ой тэлэн ургахад шаардлагатай “газар” эсвэл “талбай бүхий орчин” гэж юуг хэлэх, үүнийг хэн хэрхэн тогтоох талаар тодорхой бус байна.  Хуулийн нэр томъёо нь хоёрдмол утгагүй ойлгомжтой байх ёстой. Учир нь, Газрын багц хуулийн төсөлд ойн сан бүхий газарт тодорхой үйл ажиллагааг хориглох, тухайлбал “Ашигт малтмал, газрын тос, уламжлалт бус газрын тосны хайгуул, ашиглалт”, ойн сангийн газрыг гэрээгээр ашигласан тохиолдолд газрын төлбөрийг  хоёр дахин нэмэгдүүлж авахаар тусгасан нь хууль хэрэгжихэд хүндрэл учирч болзошгүй юм. 

        Ойн сан бүхий газар эсвэл талбайг Газрын ерөнхий хуулийн төсөлд “газрын нэгдмэл сангийн тооллого, тоо бүртгэлээр”, Ойн тухай хуульд “ойн тооллого, ой зохион байгуулалт”-аар тогтоохоор тусгагдсан нь хуулийн давхардал болж байгааг засах хэрэгтэй юм. Ойн сан бүхий газрыг ашиглах асуудал Газрын ерөнхий хуулийн төсөлд туйлын бүрхэг туссан байна. “Ойн сан бүхий газрыг зохих хууль тогтоожийн дагуу бэлчээрт ашиглаж болно”, “ойн сан бүхий газрын бэлчээрийн ашиглалт, хамгаалалтыг нийтлэг журмаар зохицуулна”, “мод үржүүлэг, ойжуулах зориулалтаар газрыг гэрээгээр ашиглуулах газрын хүсэлтээр олгоно” зэрэг заалтууд хоорондоо хэрхэн уялдах нь тодорхой бус. Мөн татмын ой нь усны сан бүхий газарт эсвэл ойн сан бүхий газрын аль ангилалд орох нь ойлгомжгүй байна. Татмын ой нь зарим нутагт зуслангийн бэлчээр, зарим нутагт өвөлжөө, хаваржаа, хадлангийн зориулалтаар ашиглагдаж ирсэн уламжлалтайгаас гадна сүүлийн үед малын тоо толгой өсч бэлчээрийн даац хэтэрснээс доройтолд орж байгалийн жамаараа нөхөн сэргэх чадавхи нь алдагдаж байна. Мөн хот суурин газрын ойролцоо, тухайлбал нийслэл Улаанбаатар хотын ойр орчмын татмын ойд зуслангийн зориулалтаар ихээхэн хэмжээний газрыг замбараагүй олгосноор бут, сөөг сүйдэх, намаг хатах, улмаар голын горимд өөрчлөлт орж байгаа билээ. 

         Тиймээс Ойн сан бүхий газрын талбайн нарийвчлалыг хуульчлах, ойн сан бүхий газартай зэрэгцүүлэн гэрээгээр болон газрын хязгаарлагдмал эрхээр газар олгох тохиолдолд тухайн хилийн давхцалыг кадастрын зураглалаар тогтоох, хилийн заагийг тэмдэгжүүлэх ажлыг хуульчлах шаардлагатай байна. Мөн ойн цоорхой, ойн зах, ой байгалийн жамаараа сэргэн ургах боломжтой газрыг хадлангийн болон бэлчээрийн зориулалтаар ашиглуулахгүй байх хэрэгтэй юм. 

Газрын багц хуулийн төсөл ба Усны тухай хууль

        Нэр томъёоны хувьд "усан сан", "усны сан" хоёр өөр утгатай бичиглэл юм. Усны тухай хуулийн 3.1.4-т усны сан бүхий газар гэж тусдаа томъёолсон байгаа бол 3.1.12-т "усан сан" гэж усны нөөцийг хуримтлуулах, ашиглах зориулалтаар бий болгосон хиймэл нуур, хөв цөөрмийг хэлнэ гэсэн байдаг. Иймд Газрын шинэчилсэн найруулгын доорх заалтад "усан сан" гэснийг усны сан гэж засах хэрэгтэй, тэгэхгүй бол мөн хуулийн 13.1-д орсон 13.1.7 мэтээр харагдаж байна, хэрэв 13.1.7-гоор бол ашиглах, хамгаалах, нөхөн сэргээх асуудалтай нийцэхгүй юм. 

        Газрын ерөнхий хуулийн төсөлд 102.2 заалт дээр ... аймаг, нийслэл, сумын газар зохион байгуулалтын ерөнхий төлөвлөгөөг үндэслэн тухайн шатны иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурал тогтооно гэж нэмэлтээр оруулжээ. Энэ хэрэгжих магадлал багатай, одоо хамгаалалтын бүсийг ИТХ-аар батлуулахаасаа өмнө Усны тухай хуулийн хүрээнд БОАЖЯ болон БХБЯ-ны 2 дүгнэлт, урт нэртэй хуулийн хүрээнд Засгийн газрын саналыг үндэслэн аймгууд бүтэн жил тойрон эрхзүйн хүрээнд нийцүүлэн арай гэж батлуулж байгаа юм.  Дээрээс нь бүх шатны засаг захиргааны нэгжийн ГЗБЕТ-г үндэслэнэ гэвэл, яагаад ч ирээдүйд аймгууд хамгаалалтын бүсээ энэ олон шаардлагад нийцүүлэн батлуулахад багадаа жил, түүнээс урт хугацаагаар он жил дамнасан ажил болж хувирна. 

         Ташрамд, усны сан бүхий газрын хамгаалалтын бүсээ тогтоохдоо шинжлэх ухааны үндэслэлтэй хамгаалалтад авах орчин бүрдэж, аливаа хууль усны бохирдол, хомсдолоос сэргийлэх нөхцөл бүрдэж, ард иргэд үер усны гамшгаас урьдчилан сэргийлэх, төв суурин газарт ундны усны найдвартай эх үүсвэрээ хамгаалах нөхцөл болдгоороо ач холбогдолтой. 

         Газрын тухай хуулийн 15.1 болон Усны тухай хуулийн  3.1.4. заалтууд харилцан өөр өөрөөр тодорхойлогдсон байгаа нь тул засах. Гол мөрний урсац бүрэлдэх эхийн тухай Газрын тухай хуульд заагаагүй бөгөөд мөн Усны сан бүхий газарт гол мөрний урсац бүрэлдэх эх орох эсэх нь тодорхойгүй байдгаас зөрчил бий болдог. Усны тухай хуульд гол мөрний урсац бүрэлдэх эхийг тусад нь тодорхойлсон хэдий ч Газрын тухай хуульд энэхүү заалт байхгүйгээс газрын нэгдмэл санд урсац бүрэлдэх эхийн мэдээллийн ангилал байхгүй, иймээс урсац бүрэлдэх эхийг усны сан бүхий газар болон урсац бүрэлдэх эх гэж хамтад нь зохицуулалт оруулах шаардлагатай байна. 

Газрын багц хуулийн төсөл ба  Байгаль орчинд нөлөөлөх байдлын үнэлгээний тухай хууль

        Газрын ерөнхий хуулийн төслийг Байгаль орчинд нөлөөлөх байдлын үнэлгээний тухай хуультай уялдуулах хоёр гол заалт нь бодлого, хөтөлбөр, төлөвлөгөөнд хийх стратегийн үнэлгээ, байгалийн нөөцийг ашиглах, газрын тос болон ашигт малтмал хайх, ашиглах, аж ахуйн зориулалтаар газар ашиглах, эзэмших эрх авах болон төсөл хэрэгжихээс өмнө байгаль орчны ерөнхий үнэлгээ хийлгэсэн байх тухай юм. Харамсалтай нь, энэ талаар Газрын ерөнхий хуулийн төсөлд ямар ч заалт алга. Тухайлбал, газар ашиглах гэрээнд “68.2.8.-д газрыг хамгаалах, нөхөн сэргээх талаар хийх ажил”-ыг тусгана гэсэн нь хэн юуг үндэслэж ажлыг тодорхойлох нь бүрхэг байна. Иймээс газар зохион байгуулалтын ерөнхий төлөвлөгөөг боловсруулах явцад стратегийн үнэлгээ хийлгэж, Засгийн газарт хэлэлцүүлэхээс өмнө уг үнэлгээний тайланг бодлогын баримт бичгийн төслийн хамт байгаль орчны асуудал эрхэлсэн төрийн захиргааны төв байгууллагад ирүүлдэг байх заалтыг Газрын ерөнхий хуульд оруулах нь оновчтой юм. Мөн байгалийн нөөц ашиглах, газрын тос болон ашигт малтмал хайх, ашиглах, аж ахуйн үйл ажиллагаа эрхлэх зорилгоор газрыг газрын хязгаарлагдмал эрхээр шилжүүлэх, гэрээ байгуулахаас өмнө ерөнхий үнэлгээ хийлгэсэн байх зохицуулалтыг Газрын ерөнхий хуулийн төсөлд суулгах нь маш чухал хэмээн хуульчид ярьж байна.  

Газрын багц хууль ба бэлчээрийн зохицуулалт

    Энэ бол маш чухал сэдэв. Бэлчээрийн доройтлын үндсэн шалтгааны нэг нь бэлчээрийг нийтээр, дундаа ашиглах болсноор өмчийг эзэнгүйдүүлж, хариуцлагын тогтолцоо алдагдсантай холбоотой гэж үздэг. Үүнээс гарах арга замыг бэлчээрийг эзэнжүүлэх, бэлчээр ашиглалт, хамгаалалтыг бие даасан тусдаа хууль гаргах замаар зохицуулах нь зүйтэй гэж ихэнх судлаачид, малчид үздэг. Бэлчээрийн асуудалд цогцоор хандсан бие даасан хууль гаргах зайлшгүй шаардлагатай гэж үзээд 1990-ээд оны дунд үеэс хойш хэд хэдэн хуулийн төсөл боловсруулсан боловч янз бүрийн шалтгаанаар одоог хүртэл УИХ-аас батлагдаж чадахгүй байна. Харин Газрын ерөнхий хуулийн төсөлд бэлчээрийн асуудлыг 2002 оны газрын хуулийг нилээд дэлгэрүүлэн тодорхой зохицуулалтыг хийсэн байна. Гэхдээ Газрын ерөнхий хуулийн УИХ-д өргөн барьсан төсөлд дөрвөн улирлын бэлчээрийг нийтээр ашиглах, зөвхөн тусгай хэрэгцээний буюу отрын нөөц бэлчээрийг гэрээгээр ашиглуулахаар зохицуулсан нь хуулийн анхны төслөөсөө дордуулсан өөрчлөлт болжээ.  Уг нь, Газрын ерөнхий хуулийн анхны төсөлд (2021 оны 4 сарын 16-ны өдрийн албан тоотоор БОАЖЯ-аас санал авахаар ирүүлсэн хувилбар)  бэлчээр ашиглалтыг оновчтой байдлаар зохицуулсан байсан юм. Хуулийн шинэ төсөлд бэлчээр ашиглагчийн нийтлэг үүргийн харилцааг тодорхой тусгаж оруулжээ. Харин бэлчээр ашиглалтын гэрээний хоёр талын хүлээх үүргийн ерөнхий зарчмыг тодорхой тусгахыг орхигдуулсан байна.  

        Хуулийн төслийн 105.26-д гэрээний биелэлтийг бэлчээрийн төлөв байдал, даац, багтаамжийн талаарх газрын мониторингийн мэдээлэлд үндэслэн жил бүр дүгнэхээр тусгажээ. Энэхүү газрын мониторингийн мэдээллийг хэрхэн үнэлэх, мэдээллийн үнэн зөв байдал, газар нутгийн онцлогоос хамаарч жил бүр мэдээллийг нарийн гаргах боломж байгаа эсэх, тухайлсан гэрээ бүхэн дээр биелэлтийг дүгнэх боломж бололцоог тооцох шаардлагатайг анхаарах нь зүйтэй. Мөн 156.28-д Бэлчээр ашиглагч нь гэрээгээр заасан үүргээ биелүүлээгүй бол бэлчээрийн даацаас хэтэрсэн нийт малын зах зээлийн үнэлгээтэй дүйцэхүйц хэмжээгээр учирсан хохирлыг төлүүлнэ гэж төсөлд тусгажээ. Бэлчээр ашиглагч нь гэрээгээр заасан ямар үүргээ, хэрхэн биелүүлээгүй талаарх зохицуулалтыг тодорхой болгохгүй бол маргаан үүсч мэднэ. 

       Хуульчид бас нэг зүйлд анхаарлаа хандуулахыг УИХ-ын гишүүдээс хүсч байгаа. Бэлчээрийн тодорхойлолтыг дотор нь “Байгалийн бэлчээр”, “Таримал буюу сайжруулсан бэлчээр” гэж хоёр ангилан зөвхөн “Таримал буюу сайжруулсан бэлчээр, хадлан”-гийн газрыг ХАА газарт хамааруулах. Мөн ХАА-н ангилалаас “хад асга, элсэн манхан, ургамлын бүрхэвчгүй газар”-ыг хасах нь чухал байна. Учир нь, эдгээр газар нь экосистемийн нэг хэлбэр, ландшафтын хэв шинж болохоос ХАА-д ямар ч хамаагүй.  Ер нь бэлчээрийн асуудлыг нэг дор бүрэн шийдэх боломжгүй учир ашиглалт хамгаалалтыг Засгийн газраас гаргасан нийтлэг журмаар зохицуулах боломжтой эсэхийг нягтлахад илүүдэхгүй байх. Монгол Улсад бэлчээр ашиглалтыг аймаг, сум, баг гэсэн засаг захиргааны нэгжийн хүрээнд зохицуулж ирсэн уламжлалтай бөгөөд үүн  дотроо харилцан адилгүй бэлчээрийн хэв шинжтэй гэдгийг харгалзан үзэхийг ч хууль тогтоогчид анхааралдаа авна биз ээ